[学者笔谈]章晓懿：中国社会政策需要加强“上游干预”[图]

■ 未来20年中国面临的社会风险，一是人口老龄化带来的挑战；二是城市化过程中新贫困人口的生产和再生产。

■ 社会政策通过社会干预的方法推动社会公平的实现。强调社会政策的“上游干预”是为了改变“头疼医头、脚疼医脚”的社会治疗模式，从源头上消除社会问题产生的条件和机制，切断社会问题发育的链条。

■ 制定投资儿童、支持家庭的政策，强化促进就业和工作支持的政策，是当前中国社会政策“上游干预”的核心内容。

本世纪的第一个十年，中国人均GDP达到连续突破3000-4000美元，2011年达到近5500美元。如果上海地区单独计算的话，人均GDP已过万美元。在联合国的统计标准里，中国已经从发展中国家进入到低收入中等发达国家的行列。然而，在中国经济整体上“脱贫”以后，市场配置资源的缺陷却愈加凸显，资源寡头垄断、公权力滥用、诚信缺失、精神返祖等时有发生，整个社会处于市场和再分配权力双重机制作用下的不平等结构状态。20世纪90年代后，我国居民收入基尼系数突破0.4，现已逼近0.5，成为转型国家之最；城乡居民收入比超过3倍，也是世界上少数国家之一。根据笔者主持的上海市居民生活状况跟踪调查发现，即使是全国最富裕的城市上海，贫富分化状况已不容乐观：从2005年到2012年，上海市城镇“低保”标准低于全市人均可支配收入的20%，并且近5年中这一比例呈持续下降的趋势。这一数据不仅大大低于发达国家水平，也低于许多发展中国家水平。导致这一现象的根本原因在于初次分配的收入结构不合理，太多的民众处于中低收入水平以下。与此同时，中国教育与参与不平等的趋势正在加剧，社会流动机会也日趋封闭，阶层代际地位复制的现象愈益明显等等，这一切表明中国社会进入了社会矛盾的凸显期。如果诸多社会问题在这个阶段处理得当并得以化解，中国就有可能走向一条繁荣富裕和谐发展之路，否则拉美许多国家社会矛盾激化导致的诸多陷阱就可能成为我们的明天。

如何应对这些日益严重的社会问题，发达国家通过社会政策有效缓解贫困、促进社会发展的成功经验值得我们借鉴。社会政策的目标是全民和全社会的福祉，以及社会的持续发展；社会政策的对象首先是穷人，是贫困的群体，然后是全民和全民的福利。社会政策旨在缓解贫困问题，倡导公平公正的社会价值观，采用社会干预的方法来推动社会公平的实现。今天的中国需要大力发展社会政策。

社会政策在中国的兴起

以历史的眼光来审视中国近三十多年发生的变化，就经济基础和社会结构变化的速度、深度和广度而言，恐怕没有一个时代能与之相提并论！中华民族正经历着“千年未有之大变局”。这一变革正沿着市场的导向以摧枯拉朽之势迅猛推进，市场原则不仅开始在经济生活中发挥作用，而且还大规模地侵入到非经济领域…… 然而，市场机制犹如一柄双刃剑，它在造就大量社会财富的同时，却又无情地割断了人与社会群体之间的伦理纽带，并把人变成了在市场中追逐自身利益最大化的独立个体，传统的依靠集体、单位和家庭的社会安全网随之发生了断裂。因为市场只为有支付能力的人服务，一旦市场风险来临时，相当部分人、尤其是社会底层的人，越来越难依靠自己的能力渡过难关，而普通大众则痛感经济与社会安全的缺乏。

20世纪最伟大的经济史家波兰尼（Karl Polanyi）在其经典著作《大转型》中指出：一个：“脱嵌”的、完全自我调节的市场力量是十分野蛮的力量，因为当它试图把人类与自然环境转变为纯粹的商品时，它必然导致社会与自然环境的毁灭。虽然中国经济在过去的三十多年中经济高速增长，但一味追求GDP高增长率却带来了一系列严重的问题：两极分化、分配不公、社会排斥产生、生态环境恶化等等……至此，人们才开始体会到经济增长不等于社会进步，市场只是提高人们福祉的手段，而不能是目标。市场是必要的，但市场必须“嵌入”在社会之中，国家必须在市场经济中扮演积极的角色。正如波兰尼所说，市场力量的扩张或早或晚会引发旨在保护人、自然和生产组织的反向运动；而保护性立法与其他干预手段是这种反向运动的特征。在此背景下，社会政策在中国应运而生。如果说从1978年开始到1990年代的中期，中国只有经济政策、没有社会政策的话，那么此后就可以看到社会政策在中国引起的热切关注，社会政策的重要性从来没有比现在得到更多的认同。尽管今天中国社会还存在大量严重的问题，但社会政策的最终出现具有历史性的意义，其重要性怎么估计也不过分。

社会政策干预模式的选择：“上游干预”与“下游干预”

社会政策关心的是人类的福祉，并通过社会干预的方法来推动社会公平目标的实现。在不同的历史阶段，社会政策目标主要集中在三个大的方面：缓解贫困，收入保障和社会平等。英国社会政策大师汤森（Peter Townsend）曾提出社会福利的三项原则：第一是给少数人提供有条件的福利（缓解贫困），第二是对很多人提供最低限度的福利（收入保障），第三是社会公正和再分配。从社会福利的项目安排上看，社会救助针对的是缓解贫困的问题，是社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障；社会保险解决的是社会上很多成员的收入保障问题；收入的再分配主要解决社会公平问题。

从中国近年社会政策的发展进程来看，随着城乡“低保”制度的正式确立，社会救助制度体系已初步成型；由养老、医疗、失业、工伤、生育等五大保险构成的社会保险制度安排基本定型，覆盖面不断扩大；随着老年福利、医疗、住房等福利政策相继出台，人民的福祉得到了很大的提升。但是，为什么当今中国，新的贫困群体还是在不断涌现呢？除了传统的贫困人口类别外，生态贫困人口，数字贫困人口，失业人口，进城农民，甚至刚毕业的大学生，都成了弱势群体。城市新贫困人口的生产、再生产，意味着新的不平等又在形成，而不平等又是导致社会越轨行为的温床。

纵然贫困产生的原因非常复杂，但从社会政策角度分析可以发现：现阶段新贫困的产生，不仅有制度供给不足的问题，也有制度供给不适的原因，尤其是与社会干预模式密切相关。中国目前的社会政策基本上是一种“下游干预”的应急模式。这种模式是一种被动干预，通常只能缓解当前的矛盾，只能治标不能治本。以公共卫生领域为例，众所周知预防比治疗成本要小得多，也有效得多；社会问题亦然。例如，最低生活保障制度能够满足贫困家庭的基本生存需要，却无法提供他们通过就业融入社会的机会，相反还可能导致福利依赖的产生；就预防未成年人犯罪问题而言，改善他们的家庭、社会环境以预防犯罪比已经发生犯罪行为再对他们进行教育改造，成本要小得多。

不仅如此，“下游干预”还容易陷入“政策衍生问题”的怪圈。当人们试图通过某项社会政策解决一个问题时，往往会带来另外的新的问题。比如，养老保险制度使一部分“体制内”人获得了较为充分的收入和服务保障，但同时却使另一部分“体制外”、就业与收入不稳定的社会成员被排斥在制度以外；以低保线为标准的社会救助制度使绝对贫困的家庭的生活、医疗和教育等问题得到了解决，但边缘人群的问题接踵而来，带来了新的社会不公平问题。甚至可以说，社会政策所解决的问题经常不是“社会”的问题，而是政策自身的问题，这个问题在中国尤其突出。造成社会政策这种陷入“政策衍生问题”怪圈的原因，在很大程度上是传统社会政策的“头疼医头、脚疼医脚”的社会治疗模式，即我们习惯于将社会政策看成是一种对“病人”进行“治疗”的工具。这种“下游干预”的做法直接导致了社会政策领域中的应急状态，因而社会问题应接不暇的状况不仅在所难免，还会造成更多的社会问题聚集在未来，导致应对能力更大的不足。因此，面对迅速发展变化的现实，中国的社会政策应当尽快转变从“下游干预”到“上游干预”的转变。

基于此，近年来被世界各国广泛接受的发展型社会政策理论，为中国社会政策干预模式选择提供了一个很好的理念。发展型社会政策注重对于人力资本的投资，重视对潜在劳动力的投资，包括对教育、医疗卫生和人员培训的投资，注重帮助劳动力人口进入劳动力市场，使之成为生产性经济活动的积极成员。为此，发展型社会政策强调扫除一切有悖于这一目标的障碍，强调对于社会问题的“上游干预”，主张采取事先预防的措施以减低解决社会问题的成本。它采取投资于人力资本与社会资本，清除参与经济活动的制度障碍，建构社会支持体系以增进个人、家庭参与经济活动能力等措施，都是“上游干预”理念的具体表现。也就是说，社会政策不只是在已经陷入贫困时才对人们进行帮助，而是力求事先帮他们免于贫困。总之，通过在上游消除社会问题产生的条件和机制，切断社会问题发育的链条。

从我国贫困的成因来看，对人力资本的投资不足也是造成贫困恶性循环的根源。我国劳动力素质总体不高，就是人力资本投资不足的结果。而劳动力廉价的一个直接后果就是产生庞大的低收入人群，加之社会保障制度的缺陷，他们陷入贫困的几率也会随之增大。相当部分处于“低保”边缘的非贫困居民极有可能会由于微小的收入减少或偶然性的额外开支而掉落到贫困线以下。笔者近年来的调查表明，教育和医疗支出已经成为城乡居民致贫和返贫的两个主要因素。令人堪忧的是，收入低还会影响子女的教育和就业问题，由此形成了“人力资本投资不足-贫困-人力资本投资不足”恶性循环。国内已有研究揭示了贫困和富裕都存在代际转移的现象，处于社会底层的人群向上流动的困难非常大，其实就是反映了社会政策对人力资本投资缺乏的问题。

人力资本的缺失是导致贫困固化的根本原因，它不仅使家庭生计失去自我复苏的能力，而且使任何外在的帮助都会变得无能为力。对于国家来说，固化的贫困是一笔负资产，它不仅需要政府财政的长期投入，而且也是发展的毒瘤。固化的贫困意味着没有希望的贫困，而没有希望的贫困导致贫困人群意志消蚀和对主流意识形态的疏离，是社会断裂、违规行为乃至风险发生的沃土。所以，强调社会政策的“上游干预”，通过人力资本投资来终止“贫困-人力资本投资不足”的恶性循环，不仅是社会政策需要面对的大问题，而且是建构和谐社会的基本要素。

基于“上游干预”的中国社会政策应对

中国是个人口大国，现代化加上社会转型，社会问题因叠加效应而显得更加复杂。相对于13亿人口的巨型数字，中国的社会政策体系显得非常脆弱，如果能够从预防社会问题的角度投入社会资源，进行“上游干预”，才有可能避免更大负担的发生，从政策效率来看也是事半功倍的选择。的确，资源缺乏是制约政府对社会政策投入的一个基本原因，但以往的教训是，缺少预防性的社会政策可能会带来更大的资源不足和更高的治理成本。

从未来20年中国社会面临的风险来看，一是人口老龄化带来的挑战，诸如养老保障负担的快速加重、老年社会服务需求的急剧膨胀、农村老年人保障与照料的双重缺乏；二是城市化过程中的新贫困人口的增加，这与产业支撑、收入分配，住房、教育、社保、医疗等诸多政策都有关系，一旦进城农民成为城市新的贫困人口，他们的孩子由于教育服务递送机制的阻隔，又会造成贫困的代际传递，由此形成城市新贫困人口的生产和再生产。这些社会风险无论在广泛性、复杂性、长期性，还是在程度上，都不能掉以轻心。笔者近年来的一系列研究也佐证了上述风险发生的可能性。因此，笔者认为，当前中国社会政策的“上游干预”应包括以下基本内容：

首先，要尽早实施投资儿童、支持家庭的社会政策。著名的社会福利学者艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）指出：儿童期、工作和家庭是人们生活中的三大基石。因此，社会政策要围绕这些方面为人们提供支持，从而切实地提高他们的生活质量，增加他们的福祉。大量研究表明，很多社会问题植根于儿童时期，投资儿童的目的不只是让儿童“不要输在起跑线上”，而是为他们的生命起点尽可能提供最好的条件，为未来进入劳动力市场提供知识准备，以防止贫困的产生。另一方面，儿童的需要与家庭的需要是不可分割的，帮助家庭即是帮助儿童，产生贫困、失业、青少年犯罪以及家庭暴力等各种社会问题的根源在于家庭不能发挥其正常职能，“上游干预”的社会政策就是要预防家庭功能受到影响，而不是在家庭失去正常功能时再给予替代性或补偿性帮助。此外，对家庭的支持，也是鼓励更多老年人在家庭中接受照料，解决养老服务缺口的重要举措。

其次，要继续深化促进就业和对工作支持的社会政策。正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚.森（Amartya Sen）所言：贫困意味着贫困人口缺乏获得和享有正常生活的能力，贫困的真正含义是指贫困人口创造收入和机会的贫困，甚至是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失。作为发展型社会政策的“上游干预”，应强调提升社会成员的就业能力来促进就业和增加劳动者从市场获得收入的能力。最根本的帮助方法是，不仅使他们重新进入劳动力市场并且具有一定的竞争能力，为失业者提供就业的服务和福利，而且在受助者就业后给予继续支持的各种福利和服务。其核心即是帮助和鼓励受助者参加工作。

社会政策研究者的使命

社会政策是一门批判性的社会科学，又是一个跨学科的研究领域，它关心的是人类的福祉，以及如何实现人们拥有美好生活机会的最大化。从事社会政策研究既令人兴奋又富有挑战。

今日中国已不单纯是从经济政策转向社会政策时代，社会政策从边缘走向中心，更是需要社会政策在社会转型过程中、在实现社会公平公正的目标的过程中发挥更大的作用。习近平总书记提出了中华民族实现伟大复兴的“中国梦”。中国梦，是让每一个积极进取的中国人，形成世世代代的信念：只要经过努力不懈的奋斗便能获得更加美好的生活，亦即人们必须通过自己的勤奋、勇气、创意和决心迈向繁荣，而非依赖于特定的社会阶级。“中国梦”的内容包括：民主、自由、平等，以及人民实现自己梦想的机会和权利，这也正是中国社会政策的根本目标。

作为一名社会政策学者，不仅必须具备自觉的社会责任感，更应该始终把关注重点放在社会的弱势群体身上，了解他们的真实需求与生活窘境，并为他们获得平等权利而呐喊。最后，笔者以社会政策学科奠基人蒂特姆斯（Richard Titmuss）的话作为本文的结语：

我们过分高估经济成长的影响，同时也过分依赖它单独去解决贫穷问题；

我们过分夸大了社会福利发展的负面影响，夸张了它影响人民的工作热忱；

我们过分高估无助的人在社会中解决困难的能力，同时也忽略了他们因贫困无助所受到的歧视；

我们过分强调充满竞争而又不受干预的市场，在解决社会问题方面和有效满足不同社会需求（例如失业）的能力。

学者小传

章晓懿，伟德国际1946源于英国教授，管理学博士。兼任上海市老龄科研中心老年长期照护研究所所长、上海市劳动与社会保障学会常务理事、上海市老年学会理事、上海市浦东新区劳动保障学会理事、上海市杨浦区民政局、老龄委老年科研咨询专家等。曾任日本早稻田大学、美国加州州立大学（East Bay）、挪威卑尔根大学的高级访问学者；先后赴法国巴黎政治学院、美国联邦政府老年事务局、美国退休人员协会（AARP）、美国兰德公司、日本同志社大学、日本大阪府立大学、日本霞山会、新加坡南洋理工大学、香港科技大学、台湾政治大学等进行学术访问。

长期从事社会保障与福利政策的教学与研究，尤其关注老年福利与城市贫困问题。先后主持国家社会科学基金项目、上海市哲学社会科学基金项目、以及各类政府委托项目40余项；出版专著、译著、主编教材等6部；在《中国人口科学》、《中国行政管理》、《伟德国际1946源于英国学报》（哲学社会科学版）、《社会保障制度》（人大复印资料）、《统计与决策》等国内外重点学术期刊发表论文20余篇；曾获“上海市优秀青年教师”、“上海市育才奖”、伟德国际1946源于英国“三育人”先进个人、伟德国际1946源于英国三八红旗手等十多项荣誉称号。